學(xué)有所悟｜《置身事內(nèi)》讀書分享
2024年06月11日
讀書可以開闊視野，提升自我。今年四月，城建公司黨委以世界讀書日為契機在全公司開展“黨建領(lǐng)航閱讀 書香砥礪初心”主題讀書活動，引導(dǎo)廣大員工加強讀書學(xué)習(xí)。
公司員工響應(yīng)號召，積極利用業(yè)余時間開展閱讀，并認真撰寫、錄制心得體會。為有效鞏固階段學(xué)習(xí)成果，敦促各部門深入開展好讀書活動，特開設(shè)“學(xué)有所悟“專欄，陸續(xù)刊發(fā)部分優(yōu)秀讀書心得，幫助大家汲取學(xué)習(xí)精華，奮力實現(xiàn)黨建助推業(yè)務(wù)發(fā)展的目標(biāo)。
最近以公司讀書活動為契機，財務(wù)管理部全體員工參與閱讀了蘭小歡教授的《置身事內(nèi)：中國政府與經(jīng)濟發(fā)展》。
作者主要圍繞我國政治經(jīng)濟的發(fā)展史展開分析，這其中包括政府的一些政策變革，種下的“因”，滋生出的“果”。作者注重描述現(xiàn)實，注意解釋“是什么”和“為什么”，留給讀者更多思考的空間。
本書以我國地方政府投融資為主線，分上下兩篇。上篇解釋微觀機制，包括地方政府的基本事務(wù)、收入、支出、土地融資和開發(fā)、投資和債務(wù)等；下篇解釋這些微觀行為對宏觀現(xiàn)象的影響，包括城市化和工業(yè)化、房價、地區(qū)差異、債務(wù)風(fēng)險、國內(nèi)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡、國際貿(mào)易沖突等。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，人們的生活發(fā)生了翻天覆地的變化。
通過對本書的閱讀，可以大致理解當(dāng)下比較典型的社會現(xiàn)象，比如：為什么房價會這么高？城市化還會進一步推進嗎？為什么地方官員那么熱衷招商引資？城投債是怎么積累起來的以及如何化解？
這些社會現(xiàn)象的背后都聚焦了一個核心的問題，那就是“銀子”。要真正理解政府行為，必須要先了解財稅。道理很樸素：辦事要花錢，如果沒錢，話說得再好聽也難以落實。
分稅制改革：從地方有錢到中央有錢
1994年以前，財政實行包干制，簡言之就是地方跟中央設(shè)定一個固定的分成比例，地方交完了中央的，剩下的都是地方自己的。因此地方有動力發(fā)展經(jīng)濟擴大稅收來源，最典型的就是大力興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)可以為地方政府貢獻兩類收入：一是交給縣政府的增值稅，二是上繳的企業(yè)利潤。在這種體制之下，地方經(jīng)濟增長過快，中央收入占比下降，中央變得越來越窮，嚴(yán)重削弱了國家財政能力，不利于推進改革，比如在國企改革后職工的安置、中西部地區(qū)間發(fā)展差異的轉(zhuǎn)移支付、普及教育等工作推進會很被動。試想如果中央沒錢，甚至要向地方借，那就談不上中央的宏觀調(diào)控能力了。
為了保障改革的推行，1994年實行了分稅制改革。這次改革中最重要的稅種是增值稅，占全國稅收收入的1/4。改革前，增值稅是最大的地方稅，改革后變成共享稅，中央拿走75%，留給地方25%。另外，我國的第二大稅種——企業(yè)所得稅，2018年占全國稅收收入的23%。2002年改革前，企業(yè)所得稅按行政隸屬關(guān)系上繳，六成以上的所得稅交給了地方，改革后除一些特殊的央企外，所有企業(yè)的所得稅中央和地方六四分成（僅2002年當(dāng)年為五五分）。
因此，分稅制改革扭轉(zhuǎn)了中央財政收入不斷下滑的趨勢，大大增強了中央政府的宏觀調(diào)控能力。
土地財政：地方政府財政增收
分稅制改革后，中央拿走了收入的大頭，但地方政府以經(jīng)濟建設(shè)為中心的任務(wù)并沒有改變，支出大頭仍留在地方。也就是說，地方政府事權(quán)不變，財權(quán)降低了。地方政府想要推行工業(yè)化和城市化進程只能另謀出路尋找資金來源，這就是土地財政的開始。
1994年分稅制改革時，國有土地轉(zhuǎn)讓的決定權(quán)和收益都留給了地方。當(dāng)然這時候的土地還沒什么價值，真正讓城市土地價值飆升是1998年發(fā)生了兩件大事：一是單位停止福利分房；二是修訂后的《中華人民共和國土地管理法》開始實施，農(nóng)地要想轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，必須經(jīng)過征地后變成國有土地，這也就確立了城市政府對土地建設(shè)的壟斷權(quán)力。從此我國便走上了土地財政的經(jīng)濟發(fā)展模式。
再窮的國家都擁有大片土地，土地不值錢，值錢的是上面的經(jīng)濟活動。在這種模式里，地方政府發(fā)展經(jīng)濟的方式從之前的“工業(yè)化”變成了“工業(yè)化與城市化”兩手抓。先以低價位供應(yīng)工業(yè)用地，大力招商引資，推動制造業(yè)發(fā)展；一旦吸引到企業(yè)，不僅能帶來稅收，而且能吸引大量的人口就業(yè)。人來了，商業(yè)自然就起來了，這時候政府再以高價出售商業(yè)用地，將獲得的土地收益用來繼續(xù)招商引資補貼企業(yè)及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
因此“土地財政”實質(zhì)上是“房地產(chǎn)財政”，不僅包括土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓收入，還包括與土地使用和開發(fā)有關(guān)的各種稅收收入。其中大部分稅收的稅基是土地的“價值”而非面積，所以稅收隨著土地升值而猛增。2018年各類稅收總和相當(dāng)于地方公共預(yù)算收入的89%，是名副其實的“第二財政”。
這種模式雖給政府帶來大量的收入，但地方政府也要負擔(dān)征地拆遷補償和“七通一平”等基礎(chǔ)性開發(fā)土地支出，這些與土地轉(zhuǎn)讓的支出與收入相當(dāng)，有時甚至比收入還高，為了進一步獲取資金持續(xù)推進城市化和工業(yè)化，土地財政的第二階段開始了，即土地資本化-土地金融。
土地金融：政府投融資模式與城投債
發(fā)展經(jīng)濟是地方政府的核心任務(wù)，也是地方官的主要政績。要想在任內(nèi)快速提升經(jīng)濟增長，往往只能加大投資力度，投資需要資金，單靠財政恐怕遙遙無期，所以需要在城市建設(shè)開發(fā)中引入銀行資金。
法律規(guī)定地方政府不能從銀行貸款，2015年之前也不允許發(fā)行債券，政府要想借錢投資，需要成立專門的公司，這時候地方政府融資平臺（又稱“城投公司”）誕生。城投公司的典型特征：1、它持有從政府取得的大量土地使用權(quán)；2、盈利狀況依賴政府補貼；3、政府的隱性擔(dān)?？梢宰屍髽I(yè)大量借款。
土地金融的本質(zhì)是地方政府通過城投公司將土地的使用權(quán)向銀行抵押獲得大量的資金大搞城市經(jīng)濟建設(shè)，而且只要不斷地投資和建設(shè)就能帶來持續(xù)的經(jīng)濟增長，城市會擴張，房價和地價會一直上漲，這種模式就可以一直進行下去，地方政府可以用地價收益以及相關(guān)稅收來償還銀行債務(wù)。但是這經(jīng)濟模式也有它的弊端，比如帶來大量的地方政府債務(wù)，一旦經(jīng)濟發(fā)展放緩，房價不再上升，土地財政將面臨極大的風(fēng)險。
土地財政是一種極度缺乏資本的經(jīng)濟發(fā)展初期產(chǎn)生的發(fā)展模式，為經(jīng)濟發(fā)展提供了源源不斷的資本，快速推動城市化和工業(yè)化，特殊的歷史階段有其合理性。這種模式的成就有共目睹，但也帶來如下后果：與土地相關(guān)的腐敗猖獗；民生支出不足，教育、醫(yī)療等公共服務(wù)供給滯后；房價飛漲，債務(wù)急升；經(jīng)濟過度依賴投資，表現(xiàn)在民眾收入不高導(dǎo)致消費不足，過剩產(chǎn)能無法被國內(nèi)消化、向國際輸出時又引起貿(mào)易失衡和沖突，催生了諸多改革。
寫在最后
在我國，政府不但影響“蛋糕”的分配，也參與“蛋糕”的生產(chǎn)，所以我們不可能脫離政府談經(jīng)濟。我們生活在這個機體中，我們的發(fā)展有賴于對這個機體的認識。
在經(jīng)濟發(fā)展早期，市場機制缺失，政府在推動經(jīng)濟起飛和培育各項市場經(jīng)濟制度方面發(fā)揮了主導(dǎo)作用。但隨著市場經(jīng)濟體系的不斷完善，政府的角色也需要繼續(xù)調(diào)整。經(jīng)濟發(fā)展是個連續(xù)的過程，這本書啟發(fā)我們思考如何真正用“發(fā)展”的眼光看問題。發(fā)展目標(biāo)并不等于發(fā)展過程，發(fā)展路徑也千差萬別，過去成功的經(jīng)驗也不一定能適用于未來。每一個重大政策的落地，可能在當(dāng)下的階段會帶來經(jīng)濟的騰飛、民生的改善，但它又在動態(tài)的時間軸上，引發(fā)一層又一層的新問題，新的問題又繼續(xù)觸發(fā)新的改革。這就是時代的發(fā)展，在發(fā)展中改革。改革是有時效性的，是不斷解決問題的過程。
所以，“財政乃庶政之母，邦國之本”。以上我從分稅制改革為切入點談的一些觀點和感想。另外，這本書還介紹了地方政府的權(quán)力與事務(wù)、城市化與不平衡、國內(nèi)國際失衡等內(nèi)容，觀點明確，數(shù)據(jù)羅列清晰。
最后，分享作者在全書結(jié)尾所說的一句話“生活過得好一點，比大多數(shù)宏偉更宏偉”。這是一個樸素又宏偉的愿望，沒有人知道未來會怎樣，對未來是悲觀的還是樂觀的，本質(zhì)上是個信念問題。祝愿我們每個人生活得再好一點，相信中國會更好。
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